【郧和实务】《行政处罚法》 33 条 “首违不罚” 制度的适用解读
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“首违不罚” 制度的法律解析
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《行政处罚法》第33条的规范内容
该法第33条规定，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚，包含 “初次违法”“危害后果轻微”“及时改正” 三个核心要件。
适用条件解析
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1.初次违法
指当事人在一定时期内，在同一领域或性质相近事务中首次违反行政管理秩序，以行政机关正式行政处罚记录为准，不包括未被发现或未处罚的情况。 “同一领域” 需依具体违法行为涉及的行政管理事项判断。
2.危害后果轻微
违法行为造成的实际损害后果程度较轻，未严重侵害社会公共利益或他人合法权益。需结合违法行为性质、情节、社会危害程度及对行政管理秩序影响等综合考量。
3.及时改正
指当事人在知晓或应知违法后，在合理期限内积极主动采取有效措施纠正违法行为，消除危害后果，改正行为要具备及时性和有效性。
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法律效果
适用 “首违不罚” 制度意味着行政机关不适用罚款、没收违法所得、责令停产停业等行政处罚措施，但可采取行政指导、行政告诫等非强制手段督促守法。
制度价值与功能定位
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1.教育与处罚结合 ：贯彻教育与处罚相结合原则，让初次违法者改正错误，增强法律意识，预防和减少违法行为。
2.优化营商环境 ：为初次违法的企事业单位提供容错空间，降低合规成本，激发市场活力。
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典型案例解读
江苏省南通市中级人民法院（2021）苏06行终855号案件
（一）基本案情
2019年12月28日，某酒店开业，2020年1月21日,毛某等人向市卫健委举报某酒店在北楼7层无证经营。1月28日，市卫健委到某酒店现场核查,2月26日，市卫健委向某酒店作出《卫生监督意见书》，要求某酒店不得超出许可范围经营，立即停止将北楼7楼部分作为大堂使用的行为。
后因某酒店已停止7楼酒店大堂的使用，且某酒店于2020年5月12日申请将卫生许可证的地址增加北楼7层，市卫健委遂未再作出处罚决定。毛某等22人不服，提起诉讼。
毛某等22人是南通市圆融广场的业主，他们认为某酒店在北楼7层设立酒店前台属于无证经营，侵犯了其合法权益，于是请求法院判决某市卫健委对该酒店进行处罚。
市卫健委辩称酒店已取得主要楼层的卫生许可证，且北楼7层仅用于辅助功能，并已停止违法行为，属于初次违法且情节轻微，可不予处罚。第三人某酒店也请求驳回原告诉讼请求。
（二）裁判结果
江苏省南通经济技术开发区人民法院于2021年10月9日作出（2021）苏0691行初481号行政判决：一、责令市卫健委三个月内对某酒店无证经营事项作出处理决定；二、驳回毛某等22人的其他诉讼请求。宣判后，毛某等22人、市卫健委、某酒店均不服提出上诉。
江苏省南通市中级人民法院于2022年3月3日作出（2021）苏06行终855号行政判决：一、撤销南通经济技术开发区人民法院（2021）苏0691行初481号行政判决；二、驳回毛某等22人的诉讼请求。
（三）典型意义
本案明确了行政机关在对市场主体违法经营行为作出行政处罚时，需综合考虑行政处罚法总则性规定及营商环境规范性文件的适用。
行政机关通过教育手段指导企业合法合规经营，避免企业因轻微违法行为受到行政处罚、处罚公示、失信惩戒，有助于减轻企业发展成本，最大限度激发市场主体活力。
《行政处罚法》规定的轻微且没有危害后果不罚、首违不罚、没有过错不罚等基本原则，以及各地优化营商环境政策性文件、免罚清单的出台，为行政机关包容审慎监管、审慎处罚的新的面向提供了法律依据和政策支持。
法院的判决强调了行政机关在执法过程中应处理好行政处罚法与特别法、法定要件与自由裁量、教育与处罚等因素之间的关系，体现了对市场主体包容审慎监管的原则，有助于优化营商环境，保护市场主体的合法权益，同时为类似案件的处理提供了重要的参考。
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“首违不罚” 适用中的疑难问题
1.对于“初次违法”认定，时间范围需明确。
实践中，有的按限定年限算，有的则以整个经营期间为准，这容易导致执法不一致。
比如一家企业经营多年，早期有违法记录，但未被发现，按整个经营期间算就不算“初次”，按年限算可能又符合条件。同类违法行为判断也很难，比如同样是环境污染，是排放超标算，还是违规倾倒算，需要准确判断行为的相似性和关联性。
跨区域执法时，不同地区行政处罚记录认可和执法标准协调也存在问题，甲地处罚过的，乙地可能不认。
2.“危害后果轻微”的裁量基准也很复杂。
既要考虑客观数据，如污染面积、损失金额等，也要结合主观因素，比如企业是否故意、是否积极止损,潜在风险评估更难。
比如一家企业违规存储危险化学品，虽未造成实际危害，但潜在风险很高，是否适用“首违不罚”就很难判断。
3.“及时改正”的操作标准也不好把握。
改正的主动性很重要，企业是主动整改，还是被责令后才改，差别很大。改正的彻底性也需明确，是要求完全消除后果，还是有一定进展就行。
时间节点也很关键，不同违法行为性质和整改难度不同，有的可能几天就能改好，有的可能需要几个月，如何确定合理期限是个问题。
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郧和律师实务建议
01.深入研究与提供优质服务
律师应深入研究“首违不罚”制度及相关法律法规，在代理行政处罚案件过程中，充分发挥专业优势，为当事人提供优质的法律服务。帮助当事人准确理解该制度的适用条件和法律后果，积极收集和整理有利于当事人的证据材料，依法为当事人主张适用“首违不罚”制度，维护当事人的合法权益。
02.协助完善制度与加强普法宣传
在办理案件过程中，律师要注意总结行政机关适用“首违不罚”制度的经验和问题，及时向立法机关和行政机关提出完善制度的建议，为推动制度的发展和完善贡献专业力量。
同时，积极投身法治宣传教育活动，向市场主体普及“首违不罚”制度的相关知识，增强市场主体的法治意识和合规经营观念，预防和减少违法行为的发生。
“首违不罚” 制度是行政处罚制度的创新，对优化营商环境意义重大。律师则要深入研究，准确把握制度，维护当事人权益，推动制度完善。
本期编辑：张姝熳 审核：秦明传